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Orçamento Público e Planejamento na Administração Pública

22 de Julho de 2009, 0:00 , por Desconhecido - 22 comentários | Ninguém está seguindo este artigo ainda.
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“Nunca na história desse país” se ouviu falar tanto na expressão “Orçamento Público” (só deve estar perdendo para a tal “políticas públicas”), sobretudo nas duas últimas décadas, período em que o Estado tem exercido mais intensamente o papel de agente protagonista (interventor, regulador, empreendedor) do desenvolvimento da economia nacional.

Mas, será que , assim como o fácil acesso à sua pronuncia, é dado ao povo também a facilidade de alcançar a devida compreensão do que realmente vem a ser o Orçamento Público? Eis a questão.

Para tratar desta complexa temática (embora não seja uma má/temática) necessário se faz, antes, proceder a um delineamento histórico, no tempo e no espaço, desde a sua orígem até os dias de hoje, de modo a possibilitar a apropriação dos conhecimentos necessários e dignos de uma plena compreensão acerca deste importantíssimo instrumento público.

O orçamento público originou-se na Inglaterra, em 1215, com o advento da chamada Carta Magna de São João Sem Terra, nos termos da qual o rei não mais poderia cobrar impostos sem a autorização do Conselho formado pela reunião da nobreza e que, mais tarde, transformou-se em Parlamento.

Mais adiante, no período compreendido entre de 1628 a 1689, com a instituição dos postulados do direito e da Lei dos Meios, o parlamento passou a ter o poder de criar e autorizar a cobrança de tributos, além de autorizar a despesa do governo. Pode-se afirmar, então, que essa condição de criar e autorizar a arrecadação de tributos e conceder a autorização para os gastos públicos caracteriza o surgimento do que se denomina orçamento.

Na fase embrionária do orçamento público (Fase em que era também conhecido como orçamento tradicional-financeiro ou clássico) este configurou-se como instrumento utilizado pelo Estado somente para demonstrar as previsões de receitas e autorizações de despesas.

Nesse período, o orçamento público não fazia face aos aspectos ligados ao planejamento, controle e fiscalização, ou seja, não havia uma cumplicidade entre as funções deste com as funções do Estado.

Eis que surge, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a preocupação com a necessidade de se dispensar maior atenção aos elementos direcionadores do processo de desenvolvimento econômico. Com o advento da economia moderna, o orçamento público apresenta-se como um plano de ação por meio do qual o Estado busca incrementar as intervenções na economia. Além de prever as receitas e autorizar as despesas, o orçamento público passa a ter como principal função servir como instrumento de administração voltado para as funções de planejamento (previsão e fixação), execução, controle e fiscalização, dentro de um período definido.

Alavancava-se a concepção que associa o planejamento ao orçamento público, passando este a ser elaborado não mais por apenas uma lei, conforme previa a Lei nº. 4.320/64, mas através de uma conjunto de três leis distintas, porém harmônicas entre si, cuja iniciativa, nos termos do Art. 165 da CF/88, compete ao Poder Executivo. Quais sejam:

PPA – Plano Plurianual – estabelece, de forma regionalizada (No caso dos Municípios, dar-se por distritos, povoados, bairros e regiões) as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como aquelas relativas a programas de duração continuada (mais de um exercício financeiro). A vigência da lei que instituir o PPA será de 04 (quatro) anos, ou seja, do segundo ano do mandato do atual Chefe do Poder Executivo até o término do primeiro exercício.

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias – Contempla as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, tendo esta a função de orientar a elaboração e execução dos orçamentos anuais, bem como dispor sobre as alterações na legislação tributária.

LOA – Lei Orçamentária Anual – Instrumento autorizador da arrecadação das receitas e execução das despesas necessárias ao desenvolvimento das ações e serviços públicos, para cada exercício financeiro, incluindo os investimentos no sistema econômico.(No Brasil o exercício financeiro coincide com o ano civil. Isso significa que o exercício financeiro se inicia em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro)

Não obstante a grande revolução em relação ao orçamento público, instituída pela CF/88, necessário se fez a edição, vinte e dois anos mais tarde, da Lei Complementar nº. 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (Complementando a Magna Carta Política), a qual, dentre outras providências, tem o condão de assegurar a garantia de controle na execução dos gastos, acompanhamento e avaliação dos riscos, das metas e objetivos traçados nas leis do orçamento público.

Feita esta contextualização teórica, sob o ponto de vista histórico-conceitual, convém agora enfatizar, para efeito de esclarecimento e elucidação, aspectos do orçamento público que invariavelmente mais suscitam dúvidas e polêmicas, quais sejam:

1. Prazos de encaminhamento e vigência, nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal

Âmbito Federal – Nos termos do quanto disposto na Constituição Federal, Incisos I, II e III, § 2º, Artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os prazos para encaminhamento das peças do Orçamento Público são, respectivamente:

PPA – Para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, o projeto de Lei deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

LDO – O projeto de Lei deve ser encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril), a ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

LOA - O projeto de Lei deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (30 de setembro) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Âmbito Estadual – Constituição do Estado da Bahia, § 6º, Artigo 160:

PPA – Na forma da Lei Complementar (Art. 165, § 9º da CF/88);

LDO – Até 15 de maio, para o exercício subseqüente;

LOA – Até 30 de setembro, para o exercício subseqüente.

Âmbito Municipal – Lei Orgânica do Município de Valente, Artigo 149:

PPA – Até 31 de março;

LDO – Até 15 de abril;

LOA – Até 30 de setembro.

A Lei nº. 4.320/64, preconiza no seu Art. 32 que “Se não receber a proposta orçamentária nos prazos fixados nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o poder legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento Vigente”.

A própria a Lei nº. 4.320/64 (Comentada) orienta no sentido de que nas demais esferas governamentais, evidentemente, o prazo para a votação do Orçamento Público dependerá das respectivas Constituições e / ou Leis Orgânicas Municipais, até que a lei Complementar de que trata o § 9º do Art. 165 da Constituição Federal entre em vigor.

2. Créditos Suplementares, Adicionais e Extraordinários

Na execução orçamentária podem ocorrer incongruências entre os valores estimados e a necessidade de gasto, tanto por estimativa aquém da realidade quanto por estimativas além da necessidade de gastos. Pode ocorrer ainda a necessidade de novos gastos não previstos no orçamento público inicial, tanto pela demanda da sociedade por algum tipo de serviço novo, quanto pela demanda por alguma obra pública.

Para realizar estes eventuais ajustes entre o planejado e a realidade, o gestor público lança mão de recursos consistentes em alterações orçamentárias através de abertura de créditos adicionais.

Entende-se por créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

As modalidades de créditos adicionais são as seguintes:

Créditos Especiais – São os destinados a atender a novas despesas que se tenham tornado necessárias ao longo do exercício financeiro, sem o caráter de urgência, mas que não tenha sido prevista na Lei Orçamentária Anual. Dependem de prévia autorização legislativa em lei especial.

Créditos Suplementares – São os destinados ao reforço de uma dotação já existente e dependem de autorização legislativa, que pode ser feita na própria Lei Orçamentária Anual (CF/88, Art. 165, § 8º) ou em lei especial, a qual deve conter a indicação da existência de recursos correspondentes para fazer face à despesa e será precedida de exposição justificativa (Art. 43 da Lei nº. 4.320/64).

Créditos Extraordinários – São os destinados a atender despesas extraordinárias, caracterizadas pela urgência e imprevisibilidade, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Independem de prévia autorização legislativa.

3. Emendas ao projeto de lei orçamentário anual:

Nos termos do § 3º, Artigo 166 da Constituição Federal, as emendas ao Projeto de Lei do Orçamento Anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:

I – Sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;

II – Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotação para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal ( no Caso da Lei Orgânica Municipal de Valente – Art. 153, § 3º - , transferências tributárias para autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal); ou

III – Sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

O parágrafo 4º do mesmo artigo da Magna Carta Política prescreve que as emendas ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual.

4. Correlação entre PPA, LDO e LOA:

Em que pese não estar expressamente disposto na Constituição Federal, é inconteste a existência de correlação seqüencial entre o PPA, a LDO e a LOA, necessariamente nesta ordem, que leva o segundo a depender do conteúdo do primeiro, assim como o terceiro depender do que dispõe o segundo.

O entendimento supradito evidencia-se flagrantemente nas entrelinhas de dispositivos constitucionais que regulam a matéria, a saber:

Art. 166, § 4º da Constituição Federal – “As emendas ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual”. (Fica subentendido que a apresentação do Plano Plurianual (PPA) ao parlamento, para efeito de sua apreciação, deve anteceder à remessa da Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO).

Art. 165, § 2º da Constituição Federal – “A Lei de Diretrizes Orçamentárias ......,orientará a elaboração da Lei orçamentária Anual, .....” (De igual modo, fica subentendido que a apresentação da LDO ao parlamento, para efeito de sua apreciação, deve anteceder à remessa da Lei de Orçamento Anual (LOA)

Questiona-se: Estaria a Constituição Federal contradizendo-se em relação aos prazos pela mesma estabelecidos para o PPA em relação à LDO?

Sobre este particular, é razoável aduzir que, conquanto tenha o PPA a vigência de quatro anos, até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente, este não estará servindo de pré-requisito e parâmetro para a edição da LDO que irá vigorar no segundo exercício financeiro do mandato em curso.

Nesta linha de entendimento, há de se ressaltar a necessidade de que as Leis Orgânicas de cada município justaponham-se de forma lógica e coerente com a disposição harmônica das peças do Orçamento Público, notadamente no que respeita aos seus prazos de encaminhamento ao Parlamento Municipal, sobretudo o PPA, sob pena de fatalmente se incorrer na ineficiência do planejamento da Administração Pública.


José Décio Silva Santos

Graduando em Administração Legislativa pela UNISUL – Universidade do Sul de Santa Catarina.

Redator de Debates e Diretor do Departamento Legislativo da Câmara Municipal de Valente-BA.


REFERÊNCIAS


BAHIA. Constituição Estadual do Estado da Bahia. Salvador: Assembléia Legislativa, 2007.

BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.

MACHADO JR, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. Lei nº. 4.320/64 comentada. 30.ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001.

MONTEIRO, João Antolino. Orçamento público. 2. ed. Palhoça: UnisulVirtual?, 2007.

VALENTE. Lei Orgânica do Município de Valente. Valente: Câmara de Vereadores, 1996.

Fonte: <a href="http://estudiolivre.org/tiki-view_blog_post.php?blogId=316&amp;postId=1102">http://estudiolivre.org/tiki-view_blog_post.php?blogId=316&amp;postId=1102</a>

22 comentários

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  • F192b4f524bf3ef8194eaca5ffe93d5a?only path=false&size=50&d=404emanuela azevedo(usuário não autenticado)
    22 de Julho de 2011, 11:53

    planejamento orçamentário

    òtimo esclarecimento!
    Consegui compreender com muito mais facilidade, embora considero um tema complexo.
    Valeu a pena o contato com esta leitura.
    Muito Obrigada


  • 1a9d181482565f5f49c25e14154d50a6?only path=false&size=50&d=404Daniela Quaresma(usuário não autenticado)
    10 de Novembro de 2011, 13:56

    emendas à LOA

    Ótimo esclarecimento Décio. E, explique-me se puder: A despesa que a CMO não pode anular (art. 166,II,c) é a transferência constitucional obrigatória ou a voluntária? Obrigada. Abraços


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